Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México 
Discurso 13/2022
5 de mayo de 2022
Si mis dedos,
mis pies,
mis piernas,
si mi cuello,
mis ojos,
mi cabeza,
si mis manos,
mis brazos,
mi espalda,
si mis pechos,
mi ombligo,
mi alma
fuesen capaces de sentir
las heridas y cicatrices
que todas llevamos en los cuerpos,
despedazaría las cuerdas,
las cadenas,
las sogas,
ahogaría los gritos,
los golpes,
el quejido,
repararía los daños,
las lágrimas,
la locura,
cosería los cortes,
los quiebres,
la Historia.
A mis hermanas, de María Luisa Alonso
Buenos días a todas, todos y todes quienes nos acompañan el día de hoy de manera virtual y presencial en la presentación de la Recomendación General 01/2022, sobre las órdenes y medidas de protección como mecanismo de acceso a la justicia de las niñas, adolescentes y mujeres.
El presente instrumento recomendatorio, al ser general, busca contribuir con elementos concretos a solucionar una problemática estructural específica relacionada con los derechos humanos en juego, en este caso, los derechos humanos de las mujeres, niñas y adolescentes a vivir libres de violencia y a acceder a la justicia cuando son víctimas de ésta.
La Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (CDHCM) identifica a la violencia contra las mujeres como un fenómeno complejo, multifactorial, y con impactos diferenciados en sus víctimas en razón de su edad, auto adscripción indígena, discapacidad, entre otras características.
Sumada a la violencia originaria que victimiza a las mujeres en razón de su género, en contextos como el nuestro, no se han logrado erradicar las acciones y omisiones institucionales que, con mucha frecuencia, exponen a las víctimas de esa violencia a situaciones de riesgo mayor que podrían prevenirse mediante una eficiente y eficaz implementación de las medidas de protección dispuestas para ello. Ese riesgo es padecido, también con frecuencia, por sus familiares, generalmente hijas e hijos.
Frente a esto, si bien la Ciudad de México ha logrado distintas medidas y políticas públicas orientadas a prevenir y combatir las diversas manifestaciones de vulneración al acceso de las mujeres a una vida libre de violencia, hace falta construir una política pública eficaz que les permita mejorar las condiciones de denuncia en aquellos casos en que se transgrede su integridad personal o se violentan sus derechos perpetuando desigualdades sistemáticas y estructurales.
La recurrencia de estos patrones de violación a los derechos humanos de las mujeres vía la falta de implementación de las medidas de protección de niñas, adolescentes y mujeres ─en tanto intereses difusos─ los convierten en problemas estructurales. Además, el impacto sobre ellas como parte de los grupos de atención prioritaria suele ser desproporcionado en relación con otras personas que no pertenecen a estos grupos. Esas condiciones contribuyen a perpetuar la inequidad y la impunidad de la violencia contra las mujeres en todos sus tipos y modalidades. Por otro lado, las condiciones de desigualdad y exclusión social aumentan el riesgo de hechos violentos.
En esta lógica, no basta con generar canales de denuncia, sino que es necesario garantizar las condiciones para realizarla y atenderla con adecuado seguimiento, ante lo cual todas las autoridades locales, especialmente las de procuración e impartición de justicia, tienen un deber reforzado de generar medidas de protección eficientes y eficaces para que las mujeres y niñas víctimas de violencia accedan a la verdad, la justicia y la reparación por los hechos originarios de la violencia, así como para evitar el riesgo que con frecuencia se incrementa al denunciar.
Ante la falta de práctica adecuada para valorar el riesgo y, consecuentemente, prevenir y proteger a las niñas y mujeres víctimas de violencia, así como a sus hijas e hijos, se incrementa la posibilidad de que estos hechos de violencia se repitan, pudiendo incluso incrementar su magnitud y consecuencias. Cabe señalar, como ha advertido este Organismo con motivo de sus distintas Recomendaciones, que la violencia de género es un continuum cíclico, por lo que se necesita una valoración contextual e interdisciplinaria para identificar la situación y las necesidades de cada víctima.
Contar con mejores y más efectivos mecanismos de protección a las víctimas de violencia de género aumenta la posibilidad de que no abandonen los procesos iniciados contra sus agresores, en los que la impunidad, muchas veces generada por la victimización secundaria o la violencia institucional, ha sido el común denominador en estos casos.
Por ejemplo, si bien es cierto que los refugios de emergencia son una medida para hacer frente a algunas manifestaciones de la violencia de género, si éstos no se conectan con otras medidas que permitan a las mujeres víctimas construir un nuevo proyecto de vida para ellas y para sus hijos e hijas en caso de ser madres, es posible que la víctima retorne a la inercia de la dinámica de la violencia a falta de recursos para desarmar ese ciclo de violencia o de sostener económica y emocionalmente su nuevo escenario de vida libre de violencia.
La Comisión reconoce los avances legislativos y administrativos de diversas instancias de la Ciudad de México dirigidos a la prevención, investigación, sanción y erradicación de la violencia, pues se ha generado normatividad de avanzada especializada en el tema ─basada y reforzada con estándares internacionales y jurisprudenciales─. No obstante, es indispensable y prioritario que la práctica se apegue esos altos estándares.
En este sentido, la coordinación interinstitucional es clave para atender las distintas aristas de la problemática de manera integral, con enfoque diferenciado y con miras a garantizar el acceso a la justicia y la igualdad de oportunidades de vida y desarrollo para las niñas y mujeres que viven y transitan en la Ciudad de México puesto que es contundente que las intervenciones fragmentadas han impactado negativamente la asistencia que se puede brindar a las víctimas.
Por su parte, los retos en la persecución de delitos relacionados con violencia de género, particularmente en los casos de violencia familiar, incluyen la falta de herramientas de investigación orientadas al análisis de contexto, el uso de periciales de tipo antropológico, de trabajo social, y de corte sociológico con perspectiva psicosocial.
Los proyectos de prevención, atención, acompañamiento y rehabilitación de la violencia deben contar con indicadores claros de sus avances y retrocesos, elementos que permitan una retroalimentación constante para la mejora continua, y mecanismos de evaluación en los que la seguridad de las mujeres y niñas es el determinante de la efectividad del mecanismo.
Pese a los pronunciamientos hechos por este Organismo sobre distintos aspectos de la violencia de género, en la presente investigación se identificó la persistencia de una serie de patrones de violencia institucional con motivo de la denuncia e investigación de casos de violencia en contra de mujeres ante Agencias y Fiscalías pertenecientes a la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México. Dichos patrones pueden ser catalogados como sistemáticos y generalizados, dado que se observó su ejecución de forma masiva, frecuente, reiterada, no accidental y realizada de forma colectiva, involucrando una multiplicidad de víctimas.
Algunas de las deficiencias estructurales identificadas que enfrentan las víctimas con motivo de la labor de las autoridades frente a los casos de violencia contra mujeres son:
- No se da credibilidad a las víctimas y los mecanismos de entrevista suelen ser revictimizantes, pues dirigen la culpa hacia la propia víctima, en lugar de recabar los datos necesarios respecto de la conducta del agresor, el contexto en que ocurrió la agresión y las causas estructurales y culturales de la violencia cometida en su contra aun cuando dichos elementos constituyen la materia esencial para realizar su labor de investigación.
- Las víctimas tienen dificultad para iniciar la denuncia por falta de sensibilidad, empatía o interés de las personas servidoras públicas que brindan la atención inicial, lo que termina por desincentivar la denuncia, que no puedan proporcionar toda la información que podría ser relevante para el caso por considerar que no será tomado en serio, y, por ende, a perpetuar la impunidad. Esta falta de sensibilidad y empatía ES una deficiencia profesional en el abordaje jurídico victimal.
- El uso de prejuicios y estereotipos como criterio de oportunidad o línea base de las hipótesis de investigación, con los cuales se parte de la premisa de que las conductas delictivas relacionadas con la violencia que viven las mujeres no tienen un sesgo de género, y que deriva en una investigación dirigida a culpabilizar a la víctima, como lo es que se investigue un suicidio, antes que un feminicidio, por ejemplo. Esto conduce a desestimar pruebas relevantes, la pérdida de oportunidad para periciales, entre otras cuestiones.
- Demoras en la investigación, falta de solicitud o efectividad de medidas de protección insuficientes o tardías e inactividad en las indagatorias. La pérdida y filtración de información, indicios o evidencia por un manejo deficiente.
- Se exige de las víctimas una narración de hechos lineal, coherente y ubicada en tiempo y espacio, desconociendo los efectos del trauma en el funcionamiento de la memoria de una víctima de violencia, y descartando la totalidad de la denuncia ante el menor dato que se considere que fuera de esa narración lineal.
- Para terminar con las prácticas que descolocan a las víctimas de violencia de género del centro de protección integral del Estado, se identifica como necesario fortalecer las estrategias para contar con análisis de riesgo caso por caso, realizados con las metodologías, técnica y compromiso necesario.
- Lograr cambios sustantivos para la erradicación y el combate de la violencia de género, se requieren modificaciones inmediatas y sostenidas a nivel estructural que deriven en el cumplimiento de las obligaciones de cada autoridad involucrada.
En el 90% de los casos analizados para la presente Recomendación (19 expedientes), las medidas de protección acordadas fueron insuficientes o no se acordaron, por lo que en 7 casos se registró la comisión de nuevas agresiones en contra de la víctima y en 3, en contra de personas cercanas a ella.
Lo anterior es congruente con el hecho de que tan solo uno de los expedientes analizados constaba con registro de que la autoridad hubiera realizado un análisis de riesgo en el que se encontraba la víctima, a pesar de que dicho análisis es una obligación necesaria a la luz del estándar de la diligencia reforzada en casos de violencia contra las mujeres.
Además de esas fallas, en 13 casos se identificaron eventos de violencia institucional; en 7 se identificó que no se consideraron pruebas periciales; en 2 se observó irregularidades en las pruebas periciales; en 3 se verificó la fragmentación de la investigación y falta de análisis de contexto; en 7 se observaron valoraciones hechas a las declaraciones de las víctimas sin observar los estándares en la materia; en 8, el impulso procesal se dejó a cargo de las víctimas; en 5, hubo culpabilización o estigmatización de las víctimas; en 8, la asesoría jurídica fue deficiente o no fue proporcionada; en 7, se constató la deficiencia en la atención médica o psicológica.
Para esta Comisión es fundamental insistir en que el deber de actuar con la debida diligencia en los casos de violencia en contra de mujeres encontró su estándar reforzado a partir de lo establecido en la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, en la Convención de Belém do Pará y en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), a fin de hacer más sólida la obligación de los Estados de prevenir, sancionar y reparar actos y situaciones de violencia contra la mujer perpetrados por particulares.
Es decir que a esa obligación le corresponde la garantía institucional de que las personas servidoras públicas que realizan las funciones de atención saben y cuentan con las bases técnico jurídicas y de atención integral para brindar un servicio y satisfacer los derechos de las mujeres violentadas.
Por lo anterior y con el objetivo de contribuir a la transformación estructural para la garantía de una vida libre de violencia hacia las mujeres, niñas y adolescentes, la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México recomienda a la Fiscalía General de Justicia de la Ciudad de México:
PRIMERO. Elaborar un protocolo que establezca un mecanismo de supervisión relativo a la emisión, registro, verificación y seguimiento de las medidas u órdenes de protección acordadas por la autoridad ministerial y/o ratificadas por un órgano jurisdiccional, así como de las medidas de apremio que correspondan para garantizar su cumplimiento. Dicho protocolo deberá ser publicado con la finalidad de que sea vinculante.
SEGUNDO. Realizar un protocolo interdisciplinario para la elaboración de valoraciones de riesgo, el cual deberá garantizar que éstas se realicen en todos los casos en que se tiene conocimiento de una denuncia, querella o noticia criminal que involucre violencia en contra de niñas, adolescentes y mujeres.
TERCERO. Desarrollar un taller o un curso especializado sobre el contenido y aplicación obligatoria del Modelo Único de Atención, el cual se impartirá al personal ministerial adscrito a las Fiscalías pertenecientes a la Coordinación General de Investigación de Delitos de Género y Atención a Víctimas de esa Fiscalía, a fin de que estén debidamente capacitado sobre las obligaciones emanadas de dichas disposiciones.
CUARTO. Establecer un mecanismo de actuación que garantice que el acompañamiento que personal de esa Fiscalía realiza a las mujeres, niñas y adolescentes víctimas de cualquier tipo de violencia, se realice considerando el conjunto de políticas públicas vigentes en materia de violencia contra las mujeres y no se limite a canalizarlas al centro de atención a víctimas que se considere adecuado.
QUINTO. Adoptar las medidas pertinentes para establecer y/o fortalecer, según sea el caso, la existencia de áreas lúdicas en las distintas Agencias del Ministerio Público, Fiscalías, Centros de Justicia de las Mujeres, centros de atención a víctimas y otras a las que deban presentarse las víctimas, a fin que puedan dejar a sus hijas e hijos en un lugar amigable y seguro, mientras reciban la atención que requieran.
SEXTO. Conformar y coordinar un grupo de trabajo interinstitucional con el Instituto de Vivienda, la Secretaría de Inclusión y Bienestar Social, la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo y la Secretaría de Salud, todas de la Ciudad de México, para que, con base en el contenido de la presente Recomendación General, se les brinden herramientas a las mujeres víctimas de violencia para alcanzar bienestar personal, independencia y empoderamiento económico, con los cuales puedan salir de la situación de violencia que viven.
Por su parte, este Organismo Público de Protección de Derechos Humanos recomienda a la Secretaría de Seguridad Ciudadana de la Ciudad de México:
PRIMERO. Implementar un mecanismo de supervisión que garantice que las acciones solicitadas mediante el “Código de Atención Ciudadana” a favor de las víctimas, se realicen de manera inmediata una vez que se tenga conocimiento; que los elementos que ejecutarán las medidas se entrevisten con la víctima, le expliquen en qué consiste dicho programa y recaben su consentimiento para ello. Asimismo, se recomienda garantizar que dichas acciones serán documentadas y asentadas en un registro específicamente creado para se brinde un continuo y oportuno seguimiento de estas medidas.
SEGUNDO. Revisar e impulsar el desarrollo y las atribuciones de la Unidad Especializada de Género de esa Secretaría, de manera que tenga mayor participación en casos de violencia contra mujeres de los que tenga conocimiento, en particular, cuando se trate de la implementación de medidas u órdenes de protección acordadas a favor de la víctima, o bien, ante llamadas o solicitudes de auxilio.
La Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México reitera su compromiso de buscar la consolidación de estos puntos recomendatorios mediante la cooperación con las autoridades a las que se dirige la Recomendación General 01/2022.
Agradezco a las Visitadores y a los Visitadoras y al personal en general de la Cuarta Visitaduría que realizó la investigación de las condiciones estructurales que conllevan a violaciones a los derechos humanos de las mujeres, niñas y adolescentes víctimas de violencia de género en la Ciudad:
Asimismo, un especial agradecimiento a la Secretaria Ejecutiva, a la Dirección Ejecutiva de Seguimiento, a la Dirección Ejecutiva de Promoción y Agendas en Derechos Humanos, a la Dirección General de Quejas y Atención Integral, así como a la Dirección General de Administración de esta institución.
Muchas gracias.
